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[上海市人民政府]關于印發《上海市工程建設項目審批制度改革試點實施方案》的通知 滬府規(2018)14號
日期:2019-07-26 13:33 作者:beirui
各區人民政府,市政府各委、辦、局:
    現將《上海市工程建設項目審批制度改革試點實施方案》印發給你們,請認真按照執行。
上海市人民政府
2018年7月31日

上海市工程建設項目審批制度改革試點實施方案
 
    為貫徹落實黨中央、國務院關于深化“放管服”改革和優化營商環境的部署要求,加快推進本市工程建設項目審批制度改革,根據《國務院辦公廳關于開展工程建設項目審批制度改革試點的通知》(國辦發〔2018〕33號)精神,在鞏固本市社會投資項目審批制度改革成效的基礎上,特制定本實施方案。
    一、指導思想
    全面深入貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神,以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,以深化“放管服”改革和優化營商環境為抓手,以上海2035總體規劃為戰略引領,對標國際最高標準、最好水平,堅持需求導向、問題導向、效果導向,加快完善項目儲備生成和“多規合一”業務協同機制,全力推進全覆蓋、全流程的工程建設審批制度改革,不斷激發市場活力和社會創造力,努力構建科學、便捷、高效的工程建設項目審批和管理體系,著力營造更加良好的法治化、國際化、便利化營商環境。
    二、基本原則
    聚焦關鍵環節和瓶頸問題,突出“四個統一”。一是統一改革思路,精準分類施策。根據資金來源、工程類別、土地獲得方式、技術難度和風險控制等因素,將工程建設項目分為不同類型,分別設定不同的審批流程、審批時限和審批方式,實現精細化、差別化管理。二是統一審批體系,創新管理模式。以鞏固深化營商環境改革成果為重點,繼續推進企業投資項目改革,力求做到精益求精。以夯實前期工作為突破口,加快推進政府投資項目改革,建立完善項目儲備庫、實施庫制度,著重解決項目前期策劃中存在的難點問題,強化項目可實施性,構建公開、透明的政府投資項目策劃生成機制。三是統一數據平臺,實現互聯共享。升級完善上海市建設工程聯審共享平臺,統一設置在“中國上海”網上政務大廳,加強與各部門審批平臺之間的互聯互通和信息共享,統一公開辦事指南、辦理流程、政策法規和標準規范,實現工程建設項目全覆蓋、全流程審批“一網通辦”。四是統一監管方式,實現放管服并舉。在確保工程質量安全、建設品質的前提下,以“減、放、并、轉、調”為抓手,最大限度簡化事前審批環節,更加注重政策引導和咨詢服務,更加注重以誠信體系建設為基礎的事中事后監管。在試點過程中銳意探索創新,加快形成一套符合上海實際、體現上海擔當、展現上海形象的可復制、可推廣的改革經驗。
    三、實施范圍
    改革實現項目、流程、事項全覆蓋。工程項目覆蓋本市行政區域內所有新建、改建、擴建的建設工程和裝飾裝修工程,不包括特殊工程和交通、水利、能源等領域的重大工程。流程覆蓋從立項到竣工驗收、公共設施接入服務、不動產登記。事項覆蓋行政審批和技術審查、中介服務、市政公用服務以及備案等其他類型事項。
    四、改革目標
    全面深化“放管服”改革和“一網通辦”,以政府投資項目和企業投資項目為主線,圍繞立項用地規劃許可、工程建設許可、施工許可、竣工驗收等四個階段,通過優化審批流程、簡化管理環節,壓縮審批時限,進一步提高審批效率。到2018年底,基本建成本市工程建設項目審批制度框架和管理系統,全流程審批時間壓縮至100個工作日以內。其中,企業投資項目在鞏固提升社會投資項目改革成果的基礎上,進一步壓縮審批時限,裝飾裝修工程審批時限壓縮至20個工作日以內。到2019年,通過全面深化本市工程建設項目“放管服”改革和電子政務平臺建設,努力打造“審批事項最少、辦事效率最高、投資環境最優”的工程建設項目審批管理體系,使市場主體獲得感持續增加,實現本市工程建設領域“營商環境全國最優、國際領先”的改革目標。
    五、重點舉措
   (一)優化項目前期策劃評估
    1、完善項目前期儲備。發展改革部門牽頭建立并管理項目儲備庫,針對政府投資項目,會同規劃國土資源部門、住房城鄉建設部門、各行業管理部門制定項目入庫、出庫條件,加強統籌協調,落實政府投資項目的前期研究經費。對市政府確定的重大工程,優先安排調入項目儲備庫。各行業管理部門協調推進項目建議書編制,明確建設邊界條件和建設規模,提前開展規劃、土地等手續辦理的準備工作,提升項目策劃生成質量和效率。鼓勵建設方案基本穩定的新增用地項目先行實施土地儲備。發展改革部門批復項目建議書,明確項目建設主體,項目即轉出儲備庫,進入實施庫。
    2、加速項目生成實施。規劃國土資源部門牽頭建立并管理項目實施庫,會同發展改革部門、住房城鄉建設部門、各行業管理部門以及所涉及的行政審批、技術審查、中介服務、市政公用服務等部門或單位依托“多規合一”業務協同平臺,分別加強前期審批協調和工作協調,加快推進項目的生成實施。規劃國土資源部門會同發展改革部門牽頭協調做好項目規劃、土地利用和資金的統籌平衡,指導建設單位落實項目建設條件。各部門在“多規合一”業務協同平臺上提供的會商意見、聯審意見可視作正式意見,作為后續項目審批的依據。項目進入實施庫后,建設單位開展設計方案、初步設計和各類專項評估評價報告的編制。結合設計方案深化工作,開展項目選址、土地調查、補充耕地方案制訂等工作,鎖定項目用地范圍。同步開展環評影響評價、社會穩定風險評估等相關評估評審工作,妥善處理周邊相鄰關系,提前排除項目否定性因素,確保項目方案總體穩定。對于方案總體穩定的項目,規劃國土資源部門可提前開展規劃設計方案公示、市民意見收集和意見答復等工作。工程可行性研究報告(初步設計深度)和相關專項評估報告由相關審批部門統一認定的第三方評估機構開展綜合評估,綜合評估意見視作審批部門意見。綜合評估通過后,項目進入正式審批流程。
    3、深化區域綜合評估。優化各類評估流程,進一步推進“多評合一”。完善控詳規劃和專項規劃中的節約用地論證、規劃區域環境影響評價、交通分析等相關內容。各區政府、特定地區管委會負責對開發區、產業園區等特定區域內的雷電災害風險評估、地震安全性評價、地質災害危險性評估、環境影響評價、節能審查、交通影響評價、社會穩定風險評估等事項實行區域評估,區域內共享評估評審結果。對已經實施區域評估的工程建設項目,相應的審批事項實行告知承諾制。除特殊項目外,一般項目不再單獨進行評估評審。
   (二)再造項目審批流程
    1、實行分類審批。根據資金來源、工程類別、土地獲得方式、技術難度和風險控制等因素,本市工程建設項目按政府投資項目、企業投資項目分為兩大類,實行差別化管理,進行分類審批,在原有審批流程和審批時間上進行調整和優化。政府投資項目劃分為房屋建筑項目、市政類線性項目、交通類線性項目等三類;企業投資項目劃分為工業項目、小型項目、三類保護項目(即涉及風貌保護項目、涉及基礎設施保護項目、涉及安全保護項目)、其他項目等四類;進一步拓展企業投資項目中的小型項目的應用范圍,將建筑面積不大于1萬平方米、建筑高度不大于24米、功能單一、技術要求簡單的工程建設項目納入。此外,單列裝飾裝修工程,進一步規范簡化原有審批流程。
    2、優化審批階段。將工程建設項目審批的基本流程劃分為立項用地規劃許可、工程建設許可、施工許可、竣工驗收等四個審批階段。政府投資項目和企業投資項目的審批流程包括立項用地規劃許可、工程建設許可、施工許可、竣工驗收等四個審批階段;裝飾裝修工程審批流程包括施工許可、竣工驗收等兩個審批階段。
    立項用地規劃許可階段主要包括項目審批核準、選址意見書核發、用地預審、用地規劃許可等,立足于“做全”規劃設計條件。工程建設許可階段主要包括設計方案審查、劃撥決定書核發、建設用地批準書核發、建設工程規劃許可證核發等,建設工程規劃許可證核發時一并進行設計方案審查,立足于“做深”設計方案。對于出讓土地的工程建設項目,將建設用地批準書核發納入立項用地規劃許可階段。施工許可階段主要包括涵蓋消防、民防、衛生、水務、抗震、氣象等行業的施工圖設計文件審查、施工許可證核發等,立足于“做細”施工方案。竣工驗收階段主要包括規劃土地、消防、民防等部門的驗收以及竣工驗收備案等,立足于“做優”工程質量。其他行政許可、涉及安全的強制性評估、中介服務、市政公用服務以及首次不動產登記等事項,。
    3、強化并聯審批。“一家牽頭”提供綜合服務。每個審批階段確定一個牽頭部門,實行“一家牽頭、一口受理、并聯審批、依次發證、告知承諾、限時辦結”,由牽頭部門組織協調相關部門嚴格按照限定時間完成審批。立項用地規劃許可、工程建設許可兩個階段由規劃國土資源部門牽頭。施工許可、竣工驗收兩個階段由住房城鄉建設部門牽頭;其中涉及交通、水利、綠化市容等專業的工程建設項目,按照分類管理原則,由相關行業管理部門牽頭。“一次征詢”明確建設條件。所有工程建設項目在首個審批階段前,一次性明確建設條件和審批方式,明確管理指標要求,細化涉及風貌保護、基礎設施保護、安全保護項目特別論證的標準、程序和路徑。被征詢部門的建設條件、審批要求,一并納入選址意見書或規劃條件,實現“一次征詢、一文告知”。意見征詢反饋中明確參與內部協作的,該審批事項的發證部門征求協作部門意見,協作部門不再進行單獨審批。
   (三)精簡項目審批環節
   1、精簡審批事項和條件。堅持“該放的權要放得更徹底、更到位”,以事中事后監管為原則,事前審批為特例,梳理現有審批事項的報審要求和前置條件,取消不合理、不必要的事項,各部門應根據改革要求,最大限度地梳理取消、精簡審批事項,建立健全市、區兩級工程建設項目審批事項權力清單和實行告知承諾制的審批事項清單。擴大免予設計方案審核范圍。企業投資核準類項目取消初步設計文件審查或總體設計文件征詢,企業投資備案類項目取消總體設計文件征詢。鞏固施工合同備案取消成果,取消建設工程施工許可證核發前現場安全質量措施審核、建設單位建設資金落實情況審核等前置條件,取消建設工程報建、建筑節能設計審查備案等事項。取消企業投資備案類項目中工業項目、小型項目的各類評估評審,由建設單位按照規定組織編制落實。取消單獨辦理的房屋建筑工程附屬的燃氣、環境衛生設施、給排水設施等專項竣工驗收及備案環節,與房屋建筑工程竣工驗收備案一并辦理。社會投資的房屋建筑工程,建設單位可以自主決定發包方式。通過各審批部門的數據交換,實現項目信息、圖紙資料、審批結果和監管信息全程共享,前道環節提交的審批或咨詢結果,后道環節無需重復提交,進一步精簡各類報審材料。
   2、合并審批事項。梳理現有審批流程,進一步優化合并各類審批事項。對于同一辦理階段的多個審批事項,屬于同一審批主體的,可合并成一個審批事項辦理;不屬于同一審批主體的,盡可能并聯辦理。對于政府投資項目,整合工程可行性研究和初步設計文件,政府投資項目按照初步設計深度編制工程可行性研究報告。對于土地儲備項目,選址意見書、用地規劃許可合并成一個事項辦理;對于劃撥土地項目,屬于同一審批主體的,選址意見書和用地預審合并成一個事項(規劃土地意見書)辦理。建設用地批準書核發時合并辦理建設工程規劃許可證。深化多圖聯審,通過政府購買服務的方式委托經認定的同一施工圖審查機構對施工圖設計文件以及其中的消防設計、結合民用建筑修建防空地下室設計、預防性衛生設計、節水設施設計、抗震設防專項設計(超限高層除外)等事項進行統一審查,施工圖審查機構出具的審查意見視作審批部門意見。推行多測合一,整合各類測量規范,統一建筑工程建筑面積測繪、房產面積測算、土地勘測的技術標準。對于竣工驗收事項涉及的測量工作及產權登記手續涉及的房產測繪、地籍測繪,實行“一次委托、統一測繪、成果共享”。深化多驗合一,將多部門串聯式驗收轉變為集中并聯式驗收,建設單位一口申請全部驗收事項,各專業事項完成后由住房城鄉建設部門統一核發竣工驗收備案證書。
   3、調整審批時序。根據項目類型和特點,不斷優化完善項目審批辦事時序。建設單位可以在項目正式立項前,自行決定開展勘察、設計招標活動,同時需承擔因各種條件發生變化而導致招標失敗的風險。先期完成土地儲備、采用劃撥供地方式的公共服務項目的基礎建設和應急工程,可以將用地預審、用地協議作為使用土地證明文件申請辦理建設工程規劃許可證。市政類、交通類線性項目取得用地規劃許可后,可采用告知承諾的方式,承諾先期施工不影響被征地權利人和利害關系人的權益、明確完成征地手續和辦理建設用地批準書的約定期限等事項,核發建設工程規劃許可證。對于有特殊工期要求的科技創新中心建設、社會民生、生態文明建設和城市基礎設施項目,可采用上述告知承諾方式,取得劃撥決定書,核發建設工程規劃許可證。對于企業投資的工業項目,可以采用告知承諾方式,取得建設工程規劃許可證。環境影響評價、節能審查、地震安全性評價等評價事項不作為項目策劃生成的依據條件,地震安全性評價在工程設計前完成,環境影響評價在開工前完成,其他評價事項在施工許可前完成。供排水、供電、燃氣等市政公用服務進一步優化流程,提高辦理效率和透明度,可在施工許可證核發后辦理報裝手續,在工程建設階段完成相關設施建設,竣工驗收后直接辦理接入事宜。
    4、轉變管理方式。對于能夠用征求相關部門意見方式替代的審批事項,調整為政府內部協作事項。所有工程建設項目設計方案由規劃土地管理部門負責審批,交警、交通、綠化市容等其他部門不再對設計方案進行單獨審批,規劃土地管理部門內部征求相關部門、單位意見。在建設單位、設計單位、測繪單位承諾申請材料真實性、準確性、合規性的基礎上,減少審查工作環節。修訂各類審批、評估事項的辦事指南,一次性告知項目審批條件和申請材料。對于能夠通過事中事后監管糾正且風險可控的審批事項,允許信譽良好的建設單位實行告知承諾制,審批部門可以直接作出審批決定。對于實行建筑師負責制的項目,通過告知承諾方式,可以將施工圖審查后置,先行核發建設工程規劃許可證和施工許可證。
    5、下放審批權限。按照“方便企業和群眾辦事”的原則,對區級管理部門、特定地區管委會有能力承接的審批事項,下放或委托區級管理部門、特定地區管委會審批。相關部門之前加強溝通協調,制定配套措施,完善監管制度,開展指導培訓,提高審批效能。鼓勵有條件的審批事項實行同級化辦理。承接下放審批事項的區級管理部門和特定地區管委會應當進一步充實管理人員,提高管理水平,確保審批事項高效有序。
   (四)統一審批體系
    1、強化“一張藍圖”。以《上海市城市總體規劃(2017-2035年)》為藍圖,以空間戰略規劃為引領,統籌銜接國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃、生態環境保護規劃、近期建設規劃等涉及空間的各類規劃。依托“多規合一”業務協同平臺,整合各類專項專業規劃,消除規劃差異矛盾,實現全市各類規劃的協調統一和空間落地,將涉及空間的各類規劃建成“合一”的空間數據庫。
    2、強化“一網通辦”。本市工程建設項目各階段、各環節手續統一通過“中國上海”網上政府大廳進行辦理。依托上海市建設工程聯審共享平臺,加強與其他管理部門信息平臺的共享互通,實現審批管理系統“橫向到邊、縱向到底”。全流程采用網上無紙化、零窗口辦理,推行行政審批電子證照,推行城建檔案全面數字化。統籌協調供排水、供電、燃氣等市政公用設施的接入服務,納入上海市建設工程聯審平臺進行統一管理。
    3、強化“一個窗口”。各審批事項所涉及的法律法規、標準規范、辦事指南、操作說明、問題解答,統一在上海市建設工程聯審共享平臺上公布,便于企業通過一個網站窗口全面了解本市工程建設項目全覆蓋、全流程管理要求和操作路徑。在項目策劃生成時,按照項目類別,一攬子告知后續審批事項。推行每個階段的一口式全流程服務和咨詢服務,為企業提供綜合咨詢服務。
    4、強化“一張表單”。各階段牽頭部門整合優化各階段審批事項所涉及的辦事指南和申報材料,形成統一的辦事指南和申報表單。實現每個階段建設單位“一套材料、一表申請”,審批部門“一口受理、依次發證”。
    5、強化“一套機制”。建立健全工程建設項目審批配套制度,各階段牽頭部門建立相應的溝通協調機制,明確部門職責和工作規程,規范審批行為,確保審批各階段、各環節無縫銜接。依托上海市建設工程聯審共享平臺,建立健全督辦督查機制,實時跟蹤審批辦理情況,對工程建設項目審批全流程實施督查。對發現的問題要堅決整改,對敷衍塞責、延誤改革、整改不力的要嚴肅問責;對工作不落實的要公開曝光。
   (五)強化監督管理
    1、加強事中事后監管。從重前置審批向重事中事后監管轉變,按照“誰主管誰負責”的原則,全面推行“雙隨機、一公開”監管制度。以告知承諾事項為重點,建立完善審核、記錄、抽查和懲戒的事中事后監管制度。進一步落實建設各方的主體責任,經發現存在承諾不兌現或弄虛作假等行為并查實的,記入企業和個人誠信檔案,采取整改、撤銷許可或禁止選擇告知承諾制的懲戒;情節嚴重的,列入嚴重失信企業名單,增加違規和失信成本。
    2、加強信用體系建設。完善建設市場誠信平臺,匯集各審批監管部門記錄的信用信息,建立健全覆蓋建設單位、工程勘察、設計、施工、監理、檢測等各類企業和從業人員信用檔案,完善信用信息的記錄、公開、評價和應用制度。擴大實行信用評價的企業和注冊執業人員范圍,強化守信激勵和失信懲戒措施,擴大信用評價結果在項目審批、招投標、資質資格準入等環節或領域的應用。完善與市公共信用信息服務平臺的信息共享機制,加強跨部門的失信聯合懲戒。建立黑名單制度,對存在承諾不履行、弄虛作假等不良行為且情節嚴重的,列入黑名單,清出本市建設市場。
    3、規范中介服務管理。清理規范各類中介服務事項,健全中介服務管理制度。加快中介服務脫鉤改制,強化行業管理部門的監管職責,加強市政公用服務監管,實行服務承諾制,明確服務標準和辦事流程。對于委托第三方機構實施工程可行性研究(初步設計)評審、施工圖設計文件多圖聯審、統一測繪以及其他各類評估評審事項的,委托部門建立健全事中事后監管機制,提高工程建設項目評估審查質量。支持培育第三方咨詢服務機構提供市場化專業化的咨詢服務。鼓勵有條件的建設單位開展建筑師負責制試點或委托符合要求的項目管理單位開展全過程工程咨詢服務,提升項目管理專業化水平。
    4、強化質量安全風險管理。建立與工程建設項目審批制度改革相適應的質量安全監管體系。明確工程建設項目檢查事項清單和檢查工作細則,實施重點檢查和專項檢查,嚴肅查處違法違規行為。建立基于不同風險級別的項目監管檢查機制,加大對高風險項目的監管力度。大力推進工程質量潛在缺陷保險,通過保險公司聘請的第三方風險管理機構,為工程建設項目提供全流程質量風險管控服務。
    六、保障措施
   (一)加強組織領導。市政府在市社會投資項目審批制度改革領導小組的基礎上,成立市工程建設項目審批制度改革工作領導小組(以下簡稱“領導小組”),由市政府主要領導擔任組長,市政府分管領導擔任副組長。市住房城鄉建設管理委、市規劃國土資源局、市發展改革委、市審改辦、市政府法制辦、市經濟信息化委、市國資委、市交通委、市衛生計生委、市民防辦、市財政局、市環保局、市公安局交警總隊、市消防局、市綠化市容局、市水務局、市文物局、市氣象局、市房屋管理局、市地震局等部門為成員單位。領導小組下設辦公室,辦公室主任由市住房城鄉建設管理委主要負責同志擔任,副主任由市住房城鄉建設管理委、市發展改革委、市規劃國土資源局相關負責同志擔任。領導小組辦公室建立定期通報、工作例會、監督考核等機制,協調推進改革工作,統籌組織實施。各區政府、特定地區管委會同步建立主要領導擔任組長的領導小組,強化組織領導、建立協同機制,統籌協調所轄區域改革工作。
   (二)完善配套政策。領導小組各成員單位應當按照實施方案的總體要求和時間安排,針對調整優化后的各類行政審批、技術審查事項,及時制定出臺相應的配套政策和文件,明確審批事項的管理流程、辦結時限、前置條件,更新相應的辦事指南,編制告知承諾的規范格式,形成全市性改革制度,保證全市制度統一、操作統一、平臺統一。認真梳理所涉及的法律法規,盡快形成“立、改、廢”清單,對屬于地方權限的,及時開展修訂;對屬于國家權限的,按照程序報有關部委機關申請授權。
   (三)健全監督考核。各級政府督查部門應將工程建設項目審批制度改革推進落實情況納入年度督查工作重點,建立相應的考核評價機制和考核評價辦法,充分考慮企業感受度,加大督查考核力度,確保本市工程建設項目審批改革工作按統一的平臺、統一的流程、統一的時限完成。
   (四)做好宣傳引導。領導小組辦公室應會同各成員單位,全方位、多角度地推廣宣傳工程建設項目審批制度改革工作的重要意義和改革舉措,提高社會各方對改革工作的認同度和參與度,形成良好的社會輿論氛圍。同時,組織做好咨詢服務,及時總結改革過程中遇到的問題,加強對企業指導,確保改革舉措順利實施。
   (五)持續深化完善。領導小組辦公室應會同各成員單位在試點過程中加強對改革政策執行效果的評估分析,以市場主體和群眾感受為標準,不斷深化完善工程建設項目審批制度改革,把措施形成制度,把制度形成系統,力爭達到國際最高標準、最好水平。
    本實施方案自2018年9月1日起在全市試行。上海市建設工程聯審共享平臺自2018年12月1日起全面上線。
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